La financiación regional es uno de los pilares de los estados descentralizados, como es el caso de España. De él dependen servicios públicos básicos como la sanidad, la educación o los servicios sociales, y su diseño determina tanto la capacidad de gasto de los gobiernos regionales como los incentivos fiscales a los que se enfrentan. Sin embargo, el sistema de financiación autonómica español acumula años de críticas y en la práctica funciona con un modelo caducado y ampliado.
El Gobierno acaba de presentar una nueva propuesta de financiación autonómica al Consejo de Política Fiscal y Financiera, principal órgano de coordinación fiscal entre el Estado y las comunidades.
Contenido de la propuesta
La propuesta presentada por la ministra de Hacienda María Jesús Montero plantea una amplia reforma del sistema de financiación autonómica con el objetivo de incrementar los recursos del sistema en su conjunto y reducir las disparidades financieras entre comunidades.
Según las propias estimaciones del ministerio, el nuevo modelo permitiría a las comunidades tener a su disposición alrededor de 21.000 millones de euros adicionales en 2027 en comparación con el sistema actual. Sin embargo, el hecho de que la iniciativa no surja de un acuerdo multilateral en el marco del Consejo de Política Fiscal y Financiera, sino de reuniones bilaterales entre el Gobierno y Escuerra Republicana, puede dificultar la construcción de un amplio consenso regional.
Población ajustada
El punto de partida del diseño es una visión general del criterio poblacional ajustado, que es el mecanismo central para la distribución de recursos entre territorios. Se calcula a partir del padrón a 1 de enero de cada año y atiende a criterios establecidos por la ley (demográficos y geográficos como envejecimiento, dispersión geográfica o aislamiento) para definir las necesidades de consumo de cada comunidad.
La propuesta especifica las variables existentes y añade otras nuevas (estructura de edad, gasto en salud y educación, envejecimiento, dispersión territorial, aislamiento, costes fijos asociados a la baja densidad de población...) para determinar mejor las necesidades reales de gasto de cada comunidad.
La lógica es que las comunidades con costos estructurales más altos obtienen más recursos per cápita. Sin embargo, la reforma se centra en redefinir las variables y ponderaciones y deja en un segundo plano otras posibles modificaciones, como una vinculación explícita entre el patrón de gasto efectivo de cada comunidad y la fórmula poblacional ajustada.
Transferencia de impuestos
Junto a esta revisión del reparto, el ministerio propone una mayor transferencia a las comunidades autónomas de los impuestos estatales (IRPF, IVA y Impuesto sobre Sociedades, entre otros), cuya gestión y recaudación es competencia de la Agencia Tributaria.
La transferencia del IRPF pasa del 50 al 55%, y del IVA del 50 al 56,5%. Este aumento de la transferencia fiscal podría suponer hasta 16.000 millones de euros adicionales y se presenta como un avance en autonomía y corresponsabilidad fiscal.
Solidaridad interterritorial
La solidaridad interterritorial está prevista en el artículo 138 de la Constitución Española:
El Estado garantiza la aplicación efectiva del principio de solidaridad contenido en el artículo 2 de la Constitución, asegurando el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las distintas partes del territorio español, y especialmente teniendo en cuenta las circunstancias del hecho insular.
Las diferencias entre los estatutos de las distintas comunidades autónomas no pueden implicar en ningún caso privilegios económicos o sociales.
El nuevo modelo de financiación se complementa con un doble mecanismo de solidaridad interterritorial:
Nivelación horizontal entre comunidades, que refuerza la redistribución entre territorios con diferentes capacidades tributarias.
La nivelación vertical, financiada por el Estado y con una contribución estimada en unos 19 mil millones de euros, tenía como objetivo una reducción más intensiva de las diferencias financieras.
Otras consideraciones
El Gobierno también propone a las comunidades, de forma voluntaria, un mecanismo para recibir parte del IVA generado por las pymes en su territorio y la creación de un fondo climático. En cualquier caso, la cláusula de garantía (la "garantía del statu quo") asegurará que ninguna comunidad obtenga menos recursos al inicio del nuevo sistema que los que obtiene ahora con el modelo actual.
También se propone introducir un nuevo modelo de gestión de la red del sistema tributario entre la AEAT y las haciendas autonómicas con el objetivo de que "cada administración autonómica asuma más competencias en la gestión de los impuestos cedidos, en coordinación con la administración estatal".
¿Qué soluciona la propuesta?
La propuesta del Ministerio de Hacienda incluye algunos elementos que pueden considerarse un avance respecto al reciente debate sobre la financiación autonómica:
Se aleja de una solución financiera única para Cataluña y propone una reforma que se aplica, al menos en su diseño formal, a todas las comunidades de régimen común.
Simplifica parcialmente la arquitectura del sistema al eliminar los fondos de convergencia regional y concentrar los mecanismos de redistribución en esquemas de nivelación más explícitos.
Vuelve a situar la revisión de la fórmula poblacional ajustada en el centro del debate.
Propone un nuevo modelo de entrega de cuentas más ágil, que tiene como objetivo reducir los retrasos en las comunidades que reciben la financiación definitiva, una de las disfunciones más criticadas del sistema actual.
¿Y qué queda por esperar?
Sin embargo, también deja abiertas cuestiones fundamentales que condicionan gravemente su valoración:
Orígenes propios: La reforma surgió de las negociaciones bilaterales entre el Gobierno y uno de sus socios de gobierno, el independentismo catalán Esquerra Republicana, y fue presentada posteriormente al resto de comunidades de régimen común. Este enfoque dificulta la creación de un consenso amplio y refuerza la percepción de que el diseño responde más a equilibrios políticos temporales que a un acuerdo multilateral estable.
Una fuerte inyección de recursos adicionales exacerba un problema ya existente: la débil disciplina fiscal regional. Aumentar la financiación sin introducir mecanismos claros de corresponsabilidad en el gasto reduce los incentivos para una gestión eficaz y deja al Estado menos espacio para abordar sus propios poderes e incertidumbres futuras.
La creación de un fondo climático y un mecanismo voluntario para recaudar parte del IVA de las pequeñas y medianas empresas introduce elementos de arbitrariedad en el sistema.
Un criterio que puede generar importantes distorsiones territoriales es que los territorios cobren el IVA en función de la sede fiscal de la empresa, y no del lugar donde se produce el consumo.
El "modelo en red" abre la puerta a la fragmentación administrativa, con el riesgo de perder eficacia en la lucha contra el fraude.
Volvamos al principio de ordinalidad.
A todo lo anterior se suma el principio de ordinalidad, según el cual la posición de cada comunidad autónoma en términos de su recaudación tributaria en relación con su posición en la recepción de fondos no debe variar tras la aplicación de mecanismos de nivelación entre comunidades. La cuestión es que la opción de cobrar el IVA a las pymes introduce un criterio que favorece a unas regiones frente a otras por dos motivos:
Un gran peso de estas empresas está en las economías de Cataluña (18,4%), Madrid (16,2%) y Andalucía (15,7%).
En el caso de Cataluña, el saldo positivo de las relaciones comerciales de sus pymes con el resto de España hace que en esta comunidad la recaudación total del IVA de las pymes sea superior a la que genera el consumo interno.
Lograr un mejor modelo de financiamiento no implica la preservación de órdenes relativos, sino una transición hacia una nivelación integral, en la que todas las comunidades tengan los mismos recursos per cápita ajustados para financiar servicios públicos equivalentes. Usar la ordinalidad de una manera específica no sólo introduce asimetrías adicionales, sino que también desvía el debate del objetivo central de la equidad que debería guiar la reforma estructural del sistema.
Mantener el estado de bienestar
En resumen, la propuesta reduce la dispersión en el financiamiento por residente ajustado y contiene avances técnicos relevantes. Sin embargo, su origen bilateral y político, así como la ausencia de un marco claro de incentivos fiscales, limitan seriamente su alcance.
El descontento de buena parte de las comunidades autónomas augura un camino político complejo. Más allá del diseño específico, el principal desafío sigue siendo convertir esta iniciativa en un sistema de financiación estable, multilateral y predecible, capaz de sostener el Estado de bienestar sin socavar la disciplina fiscal ni la cohesión territorial.
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